La Cour s’est lancée dans une rare et unique évaluation de la politique publique complexe mise en place depuis dix ans pour essayer de se conformer aux exigences bruxelloises d’introduire de la concurrence sur les marchés de l’électricité, tout en tentant de préserver pour les consommateurs des tarifs bas, issus du nucléaire depuis longtemps amorti de l’opérateur public historique EDF.
Le contexte : la loi NOME (décembre 2010)
Dans un secteur électrique ouvert à la concurrence au niveau européen, la France a maintenu ou créé d’importants outils d’intervention publique – à l’occasion de la loi « nouvelle organisation du marché de l’électricité » (NOME) du 7 décembre 2010.
Ce, afin de répondre à plusieurs objectifs :
- permettre l’exercice de la concurrence entre fournisseurs,
- garantir aux consommateurs des prix stables et reflétant la compétitivité du parc nucléaire existant,
- assurer le financement de ce parc et disposer de capacités suffisantes pour garantir l’équilibre entre offre et demande d’électricité.
Le rapport récemment publié par la Cour des comptes souligne les principaux dispositifs de la politique publique d’organisation des marchés de l’électricité. Or, la mise en œuvre combinée de ces dispositifs au cours des dix dernières années ne permet plus de garantir que les objectifs initiaux soient atteints.
Ce constat, illustré à l’extrême dans le contexte récent de flambée des prix du gaz et de l’électricité, appelle à mettre à profit les prochaines échéances de révision ou de caducité des dispositifs existants. Le but final : clarifier les objectifs et revisiter les outils de l’intervention sur les marchés de l’électricité.
Une intervention publique qui répond à des enjeux propres à la France
Le système de production français se distingue au sein de l’Europe par le poids et la compétitivité du parc nucléaire historique.
Dès lors, en l’absence d’intervention publique, l’ouverture à la concurrence du marché de l’électricité à l’échelle européenne se traduirait par un approvisionnement de la clientèle française à des conditions de prix susceptibles d’excéder nettement les coûts de production du parc français.
Des outils d’intervention dont la mise en œuvre ne garantit plus l’atteinte des objectifs
Trois principaux dispositifs remis en question :
- Il s’agit du Tarif réglementé de vente (TRV), dont bénéficient près de 70 % des ménages, de l’Accès régulé au nucléaire historique (Arenh) qui accorde jusqu’à fin 2025 un prix réduit sur un quota annuel d’électricité nucléaire vendue aux industriels consommateurs d’énergie et aux distributeurs alternatifs d’électricité et enfin du « mécanisme de capacité ».
- Ce « gentleman’s agreement », très rémunérateur entre gros industriels consommateurs, permet de hiérarchiser les besoins pour éviter les blackouts durant les pics de consommation hivernale. La Commission européenne ne l’a accepté que jusqu’en 2026.
- La Cour note que les TRV, censés protéger les consommateurs des brusques variations des marchés de gros, et acceptés à titre dérogatoire par Bruxelles, sont depuis 2019 « de plus en plus exposés aux variations des prix de marché ». Le système institué autour de l’opérateur historique pour instiller mécaniquement une sorte de concurrence a de facto créé une inflation des prix de l’électricité, souligne la Cour.
De fait, EDF n’est plus en capacité de garantir que les prix des consommateurs seront alignés sur ses coûts de production, ce qui était l’objectif visé, remarquent les magistrats. Ainsi, sans les mesures exceptionnelles du bouclier tarifaire mises en place début 2022 par le gouvernement, les tarifs réglementés de vente auraient bondi de 35 % TTC au 1er février 2022.
La Cour souligne par ailleurs que le dispositif Arenh « ne s’est pas déroulé comme prévu » mais qu’il a permis « la couverture des coûts d’EDF complets » sur les dix ans, soulignant même que les « revenus globalement tirés de la production nucléaire ont été supérieurs de 1,75 milliards d’euros aux coûts comptables de cette production entre 2011 et 2021 », contrairement à ce qu’assurent EDF et ses syndicats.
Une politique publique dont les objectifs doivent être clarifiés et les instruments revisités à brève échéance
La Cour fait globalement le constat que la mise en œuvre combinée de ces différents outils aboutit à une organisation qui n’est plus ni lisible ni pilotable, et qui ne garantit plus l’atteinte des objectifs initiaux. Ainsi, la Cour des Comptes pointe du doigt les dysfonctionnements croissants du marché de l’électricité en France depuis dix ans et demande une évolution rapide des outils de régulation.
- À court terme, la Cour appelle surtout à se pencher sur la méthode de calcul des tarifs réglementés de vente en cas d’écrêtement des demandes d’ARENH, afin de limiter l’exposition de ces tarifs à de brusques variations de prix de marché.
- À moyen terme, compte tenu du rôle toujours prépondérant du parc nucléaire dans la production d’électricité en France, la régulation publique de l’accès à cette production va rester un enjeu majeur au-delà du terme assigné à l’ARENH (soit fin 2025).
La Cour appelle ainsi les pouvoirs publics à clarifier, dès 2022, les objectifs qui seraient poursuivis dans le cadre d’une nouvelle régulation du nucléaire, pour en déterminer les nouvelles modalités et garantir son articulation avec les autres dispositifs de politique publique.
